洛阳宫，宣室殿。“自古戎狄寇边所，以为之备者不过训练士卒、选择将帅，广储备、固城池、利甲兵而已。迩者，虏寇犯边拥众长驱动以万数，而沿边被其杀掠残破不可胜计！物情汹汹，殊为可畏。五兵曹乃以乏兵召募示弱于虏，今洛阳军士不下三十余万间，或占役于私家，或借工于公府，或买间而输月钱，或随从而备使令其操练者，大率多老弱不胜甲胄者也。且马多羸瘠而不堪骑操，器非犀利而不足以制胜，使之折冲御侮安能婴锋而挫锐？况今之为将帅者虽曰用勋戚取人望，然未见其身任安危忘家徇国为大王治兵者，安能固内御外而备不虞哉？迩年以来，各处粮刍率其积蓄府藏银帛亦复有限，且水旱相仍连年蠲贷，左民曹职司钱谷全无区画设，或警急将何济用访得鴈门偏头一带关隘率多强弩，略虏可长驱如入无人之境。今边务方殷，外患渐炽，苟不痛惩前毙毅然必行未见其为安也。伏望大王特降教令切责统领等官，通将各营军士逐一点验勒归行伍如法操练，仍简命给事中御史各一员，不时点闸设有卖放占役等项，就将该管头目通行参究其马料必湏支与本色，其衣甲必务极其坚致仍乞节财省用，凡一应内外浮冗之费无名之赏悉斟酌裁损，遇有征进军士加倍赏赉作其勇敢……”徐宗文手中这一篇《屯边策》洋洋洒洒三千言，出自时任宁国五兵曹尚书的到彦之。到彦之自太元十二年被徐宗文任命为京兆尹至今已经八年，这八年之内京兆各县人口增加了三倍，税赋也是宁国州郡之中首屈一指！为此，宁国建立以后，徐宗文特地拔擢其为宁国兵部尚书，位列功臣榜前三等。郭裳摸着渐长的胡须：“到彦之沉毅多筹略，精通刑名，腹有良谋。且任京兆尹多时，举贤任能，使各尽力以保三辅，政令通畅，则鳏寡孤独各有所依，清缴匪寇，安定京辅，民得以遂其生。沈玉得以稳固关中乃赖其倾力相助也！”“到彦之长身伉爽，才武绝人，既通武略，又谋政治，乃文武双全不可或缺之才。”郗俭也激励推荐到彦之，希望徐宗文重用。徐宗文何尝不知这一篇《屯边策》说到了他的心里？只是眼下宁国初建，百废待兴，燕国与苻秦正在晋阳大战，此战即将决定两国存亡，苻熙若是败亡，苻秦将彻底失去北方大片旧土！太元十七年中，燕国围困晋阳，苻秦皇帝苻丕率军出战，与燕军血战，最终为慕容德所败，中流矢而亡。尔后，广平王、并州牧苻熙继位，统领部众死守晋阳。苻熙得西平王、幽州牧苻冲救援，遂解晋阳之围。此后四年间，燕秦两国在并州、冀州之间大战不止，熙平元年始慕容垂灭苻冲，夺得幽州，秦国后援被断，燕国逐渐占据上风，秦国疆域骤然缩于晋阳附近百里之地。“苻丕胸无大志，虽没有谋略但难得最后也豁出去一次，苻熙比之不如。也许是晚了点，但慕容垂得到并州是迟早的事，我们与燕国的那一战终会到来！”“不过，目下洛阳之内百官尚未就任，官署衙司空置，国家尚未能运行，此时妄动刀兵与我不利。”“传令刘牢之、郗恢密切关注邺城，再给上党增兵两万，让沈冲盯紧了了晋阳，要是有秦国人马投诚直接接纳不必请示，燕军敢南犯立即给予反击！”“诺！”裴卿奉命书写诏令准备发往上党和邺城。三日后，徐宗文在洛阳宫承明殿举行称王大典，正式宣布建国。奉母亲聂氏为王太后，诏封桓献容为王后，嫡长子徐世胤为太子。嫡次子徐克桓为临淄侯，王甯所出之三子徐昭业为新都侯，慕容灵所出之四子徐道成为建平侯、五子徐衍祖为丰城侯。嫡长女徐凤智为平阳公主，慕容灵所出之次女徐鹤宁为馆陶公主。封长姊徐氏为代国长公主。百官中则以司州刺史裴卿为尚书令、尚书右仆射郗俭为中书令、军谋掾薛赞为门下侍中。封裴卿为安丰郡公，郗俭为弋阳郡公，薛赞为南阳郡公，以酬其功。改尚书台下属诸部曹裁并为六部。以长安令羊昙为吏部尚书。合左民部度支、左民、田曹为户部，建康令沈叔任为户部尚书。合五兵曹、中兵曹、外兵曹为兵部，京兆尹到彦之为兵部尚书。大司马长史谢汪为礼部尚书。以起部、水部、将作诸曹为工部，命主记室掾兼汉中长史赵伦之为工部尚书。改都官曹为刑部，以荆州长史徐益之为刑部尚书。各部下设司，吏部设考功司、刑部设稽查司、户部设厘清司、礼部设循例司、兵部设军训司、工部设经历司，合计六部二十四司，各司设主事一名。京城洛阳设六部，各州设六厅，郡设六司，县设六科。设立枢密院，以枢密使为正，枢密副使为辅，同知枢密院事为佐之。以平西将军、雍州刺史沈玉为枢密使，晋大将军，封广平郡公。以平东将军诸葛侃、汉中太守田洛、朱谌为枢密副使。晋诸葛侃为大司马，封北平郡公，田洛为骠骑将军，封范阳郡公，朱谌为前将军，封襄阳郡公，以酬其功。镇南将军刘裕进征南将军，封博陆侯，晋破虏将军、雍州司马郑略为安西将军，封敦煌郡公，二人为同知枢密院事。设立三司使司，下辖盐铁酒铁、商业、河道漕运、关税、农税等，以军师祭酒郭裳为第一任三司使。另以大司马功曹徐泽之为永嘉太守，防范徐道覆。以大司马从事中郎桓肃之为洛阳令。其余文武，依次以功勋进爵加官。