通过两年的考察，张孝武和一众官员认为如今圣汉官场中最大的掣肘便是官制，以县衙为例子，县令总管一切，全县的军民政权都掌握在县令一个人手中。虽然县衙有四个人领官饷，分别是县令、县丞、县尉和教谕，但掌握全县财政大权的主簿居然是县令的私人会计兼出纳。除了四人之外，县衙内所有人的粮饷花销全都是县令一人负责，也就是说除了县丞、县尉和教谕外，其余人全都是县令的私人雇员。
因此县令想要养活衙门雇员，必须增加除了国税（田税）之外的其他税收，而各地层出不穷的税收花样，部分因为县令需要养活衙门里的人。
张孝武可以理解许多县令最后活成了自己年轻时最讨厌的样子，毕竟这是千百年来旧制度的沿袭，家天下让皇帝认为整个国家都是自己的，让州牧认为整个州都是自己的，让县令认为整个县都是自己的，在自己家里拿点钱，并不算是偷。
在通讯不发达，科技落后的封建社会中，县令负责制度导致百姓只知道县官，而不知朝廷，对于百姓来说，他们的县令便是当地的土皇帝。绝对的权力导致绝对的，后世国内的校长负责制也是如此。当一个人大权独揽时，所有的诱惑迎面扑来，一个人想不都很困难。
为了改革，张孝武在北方四州财政稳定之后，逐步着手于衙门改革，一是必须进行分权，二是必须增加公务员数量。但张孝武先是增加了国家公务员数量，以县为例，先前县衙内只有县令、县丞、县尉和教谕四人是公务员领取国家薪俸，而今增加到了四十八人。
多出来的四十四人领国家薪俸，意味着他们不再是县令的雇员，县令同样也无权直接对县衙里的四十八人进行开除和停俸处理。当然，县令仍旧有权对下级进行人事调整，只是人事任免需要上报给府衙一级，府衙则会派遣专门的人员对这四十七人的升迁奖励进行核实。
随后，张孝武又对县衙进行了更加明晰化的分权行为，以县衙为例子，县令（又称知县）统一管理县衙所有工作，主要负责县衙内人事、财政和后勤；
县丞负责管理当地民生、户籍和建设，县城也是全县衙的二把手，在县令不在时全权负责县衙内的一切工作；
县尉负责管理当地治安、防卫和军事，相当于民兵部长和派出所长，只负责抓捕和公诉；
教谕主管当地教育、宗教祭祀、文化发展，主持全县重大节日活动；
主簿主管当地财政预算、税收等事务，主簿的设立让全县财政权从县令私人手中回到了官府手中；
县判负责当地案件判断、刑罚和监狱，相当于法院，将县令最大的判案权收回，从此之后县令不在审理案件，将专业的事交给专业的人；
县祝负责当地档案县志编修，祠堂赠牌，例如某村某个老妇守寡多年抚养子女长大多年未婚，经过村正申请，县衙七人商议之后，由县祝代表衙门送去贞节牌坊……县祝是六个副县令级中最空闲最没有权力的人，主要是用作官员的过度或调整。县令虽然不能直接免职，但可以通过调整将不顺眼的官吏调整到县祝一职，以作惩罚。
但即便县衙的公务员数量增加到四十八人，依旧避免不了，好在张孝武并非刚正不阿的人，他知道有人的地方便有，再富裕的国家，也避免不了。
贪婪是人性之中最难根除的基因，许多嘴上嚷嚷着清廉的人，实际上却是贪腐的打老虎。尤其大国治国，只要让在可控范围之内，让人心生畏惧而有所底线，便是成功的标志。因此张孝武委任张通明担任北方四州的总督察官，专门监控各地官场是否发生，并且接受百姓的举报——当然，如果事小的话他们并不会管，除了发生人命官司，他们也不会轻易对官员动手。
改革是很艰难的，大前提背景则是北方的经济复苏，税收增加，社会稳定，百姓安居乐业。而官府衙门的公务员数量增加，也让一些人在工作中更加具有归属感，不再提心吊胆哪日因为得罪了上官而被免职下狱。
管骧认为张孝武是法家学子，兀松认为他是兵家学子，张孝武自己笑称自己是杂家学子，什么都会一点点，什么都懂一点点，但深入下去还需要专业的人做专业的事。
此时张通明向张孝武引荐了一个人才，号称东明先生的郭祥。郭祥是司州人，年少时游历天下，二十岁参加科举考试，中举之后却毅然放弃了为官的机会，转而游学天下，是一个法家传人，主张法治天下。
在家天下的社会中提倡法治天下，对皇权而言实在是大不韪，因此郭祥也只能一边游学，一边用《圣汉律》帮助一些蒙冤的人打官司做诉师，名气虽然大，但在县令最大的情况下，他也只能尽自己的微薄之力。
郭祥中年之后定居在扬州做诉师，但如今扬州贪腐严重，诉师不过是替人行贿的桥梁罢了。郭祥虽然在扬州朋友众多，但始终不是扬州当地人，做事艰难，且违背内心理想，便听从了友人的劝告，携带全家来到北方四州的幽州府。由于他精通《圣汉律》且口才极佳，很快便引起了张通明的注意，两人深谈之后，被张通明引为知己。
张通明将其引荐给张孝武后，郭祥说道“《圣汉律》固然为国家根本律法，然存在许多不足之处，先是此律法乃三百年前制定，彼时时况与今日大不相同，他日之法今留弊端良多。如刑罚一项，圣汉初立之时人口稀少匪盗猖獗，正所谓乱世用重法，便是小偷小摸也会被判处流役。而今依旧采用乱世法则则未免刑罚过甚，致使百姓惧怕官府，心中厌恶。”
张孝武没想到此人是个改革家，便问道“你的意思是，连《圣汉律》都需要修编吗？”
“不是修编，而是大改。”郭祥道，“律法为人所制定，乃协助官府治理百姓，而他日百姓与今日百姓不同，律法也需顺时而变。若是一成不变，则律法便成了禁锢人的枷锁，禁锢百姓不说，还禁锢官府。若律法完全有用，则世间为何还有如此之多的罪恶？”
张孝武大笑道“好，郭先生，由你来重新制定《圣汉律》，不，不叫《圣汉律》，我们叫做《新律》，先在北方四州尝试使用，看《新律》和《圣汉律》哪个更能够促进国家发展！”
郭祥拱手道“东明必不辱使命！”
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